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淺析歐美對華反傾銷替代國制度


2014-04-24

 
內容 摘要:一直以來,西方國家都利用其反傾銷法中的“非市場 經濟 ”條款對非市場經濟國家或經濟體制轉型國家實施歧視性的不公平措施,在反傾銷的調查中使用替代國制度, 中國 是其受害國之一。本文擬從歐美對華進行反傾銷調查中使用替代國制度概況及其原因,歐美對“非市場經濟國家”確定的標準, 分析 替代國制度的不合理性,提出中國對替代國 問題 的應對措施。
 
關鍵詞:替代國 非市場經濟 正常價值
 
反傾銷是世貿 組織允許采取的、也是各國公認的維護公平貿易和保護國內產業安全的合法手段。一些西方國家利用某些貿易糾紛案件,把反傾銷作為貿易保護的工具,人為的夸大對方國家所謂的傾銷幅度。眾所周知,是否是市場經濟國家,是反傾銷調查確定傾銷幅度時常用的重要概念。反傾銷案發起國的調查當局如果認定調查商品的出口國為非市場經濟國家,將引用與出口國經濟 發展 水平大致相當的市場經濟國家(即替代國)的成本等數據 計算 所謂正常價值并進而確定傾銷幅度,施以對應的征稅措施。尤其是歐美國家在對華反傾銷調查中,隨意選擇替代國,從而對我國出口產品征收高額反傾銷稅,損害了我國的對外貿易。
一、歐美對我國進行反傾銷調查中使用替代國制度的概況及其原因
     近年來,歐美經常把一些發展中國家和轉軌國家作為“非市場經濟國家”,采用與這些國家經濟毫不相干的第三國(替代國)的市場價格來計算這些國家的正常價值,而不按照這些國家產品的實際成本和價格進行計算。這就不能真實反映出口國經濟的現實,導致誤判。在歐美對華反傾銷調查中,一些西方國家把我國視為“非市場經濟國家”,以替代國價格作為基礎,而在第三國 參考 價格選取上又別有用心。如在歐盟對華彩電的“反傾銷”調查中,常用新加坡作為替代國,而新加坡人力成本是我國的20倍,所以很容易得出反傾銷結論 [①] 。這種歧視性的做法,不公正待遇,使我國出口產品本來沒有傾銷而被裁定為“傾銷”,本來傾銷幅度輕微而被裁定為高度傾銷,給我國出口造成人為的壁壘,給國際貿易公平秩序造成過度的摩擦和動蕩。
歐美對我國進行反傾銷調查中使用替代國制度的原因有以下幾個方面:
1、20世紀90年代以來,歐美國家經濟普遍不景氣,經濟增長率低,失業率居高不下,為保護本國產品的國內市場和考慮到某些 政治 利益,頻繁運用反傾銷措施來限制外國產品進入。在確定傾銷過程中,使用替代國制度,增大了傾銷幅度,提高了反傾銷稅,從而有利于歐美國家保護本國利益。
2、進年來,我國對外貿易發展較快,出口產品種類多,數量大,在成本上具有較強的競爭力,維持對較多國家,特別是歐美國家的貿易順差,于是就成為反傾銷的主要對象之一。由于中國 目前 還不是真正意義上的市場經濟國家,因此歐美國家對我國進行“制度歧視”,總拿所謂“非市場經濟國家”做文章,隨意指定替代國,依據不切實際的替代國價格進行裁決,嚴重 影響 了我國的對外貿易。
3、歐美國家 理論 界認為,非市場經濟國家, 企業 既無自身利益,又無追求利潤的動機和給產品定價的權利,一切活動都是由政府安排和操縱的,因此不應當也不可能將適用于市場經濟國家出口產品的反傾銷法規定同等條件的適用于非市場經濟國家的出口產品。于是,許多國家的反傾銷法中的“非市場經濟”條款應運而生,就產生了所謂的替代國制度。
二、歐美對“非市場經濟國家”確定的標準
(一)      美國對“非市場經濟國家”確定的標準
美國“1974年貿易法”針對原蘇聯和中國等 社會 主義國家,專門寫了“非市場經濟國家”條款,規定要選用“生產相同產品的市場經濟的國內市場價格”來確定非市場經濟國家出口產品的正常價值。美國商務部所指的“非市場經濟國家”是指不按市場成本和價格 規律 進行運作的國家。在確定非市場經濟國家產品的正常價值時,美國采用一個或多個市場經濟國家“生產時使用的要素價值加上一般的費用和利潤以及內外包裝的成本和其他費用,來確定正常價值”。它對市場經濟有六個法定要求:一是貨幣的可兌換程度;二是勞資雙方進行工資談判的自由程度;三是設立合資企業或外資企業的自由程度;四是政府對生產方式的所有和控制程度;五是政府對資源分配、企業的產出和價格決策的控制程度,要求該企業的產品數量和價格決策沒有政府介入,所有重要的產品投入都是以市場價格支付的;六是商務部認為合適的其他判斷因素。
(二)      歐盟對“非市場 經濟 國家”確定的標準
歐盟的反傾銷法在確定正常價值上明確規定了有關“非市場經濟國家”的 問題 。在對所謂的非市場經濟的國家進行反傾銷調查時,歐盟選擇一個經濟水平大致相當的市場經濟的第三國的同類產品在該國國內市場消費時的價格,或該國向其他國家,包括向歐盟銷售時的出口價格,或該國同類產品的結構價格為基礎,以此來 計算 “非市場經濟國家”產品的正常價值。歐盟認為 中國 還處在一個市場機制轉型的過度時期,因而有針對性的搞了一套“市場經濟五條標準”,對中國 企業 申請市場經濟資格的五個條件:一是生產投入及銷售中,投資的方式要反映市場供求關系;二是企業要有一套用于所有場合的,按國際 會計 標準 審計的財會帳簿;三是生產成本和財務狀況,包括財產的折舊,債務的償還等,都按市場經濟的法則進行,不得有歪曲,不得有 計劃經濟體制下的企業轉換過程中所遺留的財務問題;四是企業在 法律 保護下經營,包括受制于破產法和企業財產法的約束,企業不受政府的人為的干預成立或關閉;五是匯率方面遵從市場匯率。“歐盟標準第五條:匯率變化由市場供求決定。很明顯,近期有關人民幣匯價的爭議,將會 影響 中國能否獲得市場經濟地位,為了跟國際接軌,我們相信人民銀行在今年內應會對人民幣匯價制度作出重要改革。” [②]
三、替代國制度的不合理性
(一)替代國制度計算 方法 的不合理
歐美等發達國家均將我國視為“非市場經濟國家”,所以對我國出口產品在國內市場的價值,也一律視為非市場過程中的“正常價值”。加之GATT的附件九《詮釋與補充規定》中對第六條的詮釋與規定說,“應當承認,遇有一個其貿易全為或大體上由國家壟斷,并由國家固定國內價格的國家進口貨物,在為第1款目的確定可比性時,會有特殊困難···即嚴格與該國國內價格做比較,常常并不合適”。所以歐美等國家對中國出口產品的“正常價值”,以替代國的國內市場正常交易過程的正常價值來代替標準。比如自行車,就找個同樣生產自行車的新加坡,中國 臺灣 省等替代。可以設想,中國的勞動工資比臺灣地區,新加坡要低的多。本來中國產的自行車的國內售價若與出口價相當的話,若按新加坡,臺灣省較高工資水平生產的自行車較高的市場價比,肯定會構成傾銷。所找的替代國生活水平越高,算出的傾銷差越大,要征的反傾銷稅就越高。而且這種替代國的計算方法,同樣也適用于“推算價格”的計算上,例如在計算生產成本時,對原材料的價格也找替代過生產的原材料。這樣推算出的中國產品的正常價值,必然遠遠超出中國實際較低的生產成本。
(二)尋找替代國上的不合理
替代國制度的不合理性還表現在主理機關在尋找替代國問題上的自由裁量權的任意性很大。例如歐盟反傾銷法規定,這種選擇應是“適當的 ”與“不是不合理的”。歐盟委員會據此還為這種靈活性建立了一套選擇辦法,即要考慮存在相同產品,制造工藝和技術流程和生產標準的相同性,生產規模,價格水平(在充分競爭條件下)等各種因素。但實際執行起來,就對中國產品而言,有半數案件根本沒有考慮“相同產品”這個因素。“選擇適當的替代國非常困難,如中國的情況,以往的案件沒有一個國家有可比性,新加坡、美國、日本都當過我國替代國,印度、巴西也當過,沒有一個案子是合適的,比如蘑菇案,替代國不是印度就是印尼,我國的蘑菇是在野地中生長的,所以這個替代國的選擇是不適當的,該案我國勝訴了。” [③] 又例如,在糖精鈉案中,美國商務部選鹽酸價格時,在美國每公斤價格為3美分,印度則為2.8美元,美國選擇了印度。
(三)我國處在由計劃經濟向市場經濟過度時期,不應當視我國為完全的“非市場經濟國家”。
我國屬于從計劃經濟向市場經濟轉型的國家,就現實狀況而論,我國有不少生產部門和行業也逐步擺脫了計劃經濟機體制的模式,其產品是在市場經濟 環境下生產與銷售的。國家計委不久前公布的《中央定價目錄》中,又將107種商品和服務的價格徹底放開,現由中央定價的僅有13種商品或服務。因此,外國進口國的反傾銷法,不應當無視現實,而堅持替代國的做法。歐盟從1998年1月7日開始在涉及中國和俄羅斯的反傾銷調查中,歐委會不再必然認為非市場經濟待遇是適當的了。“歐盟給予中國‘特殊市場經濟國家’地位,使歐盟對中國產品啟動反傾銷程序更加靈活,更加方便,而中國則處于不利地位,中國 目前 ‘特殊市場經濟國家地位’在很大程度上仍將制約中國向歐盟的產品出口。這一問題也得到中國首份《中國對歐盟政策文件》的關注,此文件要求歐盟盡早給予中國‘完全市場經濟地位’,減少并消除對華反傾銷及相關歧視性政策和做法,慎用‘特保措施’,使中歐貿易朝著雙贏的方向 發展 。” [④]
四、 中國 對“非市場 經濟 ” 問題 的應對
(一)    加快市場經濟體制改革的步伐,完善產業結構和 現代 企業 制度。
鑒于我國現行經濟運行機制中的經濟運行主體全部屬于國有或國家控股的情況較多的存在,由此反映出來的國家通過其所有權來直接 管理或者干預企業經營的狀況較為普遍,此外資本項目項下的外匯仍處于管制狀態,一些壟斷性行業的限制進入等等,上述狀況一方面反映了現行經濟運行模式和一般市場經濟模式之間的差異,另一方面也 影響 了各國對我國經濟體制的運行方式主要是通過市場來配置資源、生產資料、勞動力和資金的客觀評價。“從近幾個月推行宏觀調控來看,政府仍然主要依靠行政手段進行調控,較早前中央政府更明令各地要控制物價,防止通脹惡化,種種現象表明,大陸的市場化改革雖然取得重大成就,但要符合市場經濟國家的標準,的確存在不少困難。” [⑤] 根據入世談判協議,“如果中國承諾在5年內完成所有行業的市場準入改革,美國現行的反傾銷與反補貼 實踐和歧視性的單方進口限制的做法將予以停止。” [⑥] 因此,今后應當繼續加強與國內有關產業部門之間的協調和溝通,建立良性的產業協調機制。同時政府應減少對企業直接管理或者干預企業經營的狀況,積極的進行宏觀調控對企業加以引導:從眼前看,整頓外貿秩序,改革配額招標,加強企業自律,健全 法律 法規;從長遠看,加緊體制改革,調整經濟結構,提升產業層次,改善出口構成,提高出口效益,從市場、產品、管理等各個領域加快企業改革,盡快提升自身的競爭力。
(二)   堅持對等原則,加強政府交涉和制裁力度,主攻“市場經濟地位”。
盡管經過長期交涉,國外對華反傾銷政策,特別是歐盟和美國,均有不同程度的改進,但是這并不等于中國完全擺脫了“非市場經濟”問題的困擾。由于國外對華反傾銷的歧視性政策具有很強的 政治 性,從長遠看,美國和歐盟對華反傾銷的歧視性做法將更多的體現在具體案件中,而不是在明文規定的法律中。因此,我們必須進一步利用政府的各種交涉渠道,采取更加靈活的方式,繼續加強多方位政府交涉的力度,對進口國保持長期的交涉壓力。同時,我國還應進一步完善國內的反傾銷立法,以對等原則打擊那些對我國采取歧視措施的國家的出口產品,可以起到一定的威懾作用。
(三) 充分發揮WTO爭端解決機制。
我國已經是WTO的成員國之一,那么就應該充分利用WTO多邊框架下爭端解決機制的作用,就美國、歐盟等國歧視的、不合理的反傾銷法的有關規定向DSB投訴,以徹底改變我國在反傾銷問題上的不利地位。同時我國還應該 組織專家深入的 研究 WTO反傾銷法律文本的規定,并與這些國家的反傾銷法律進行比較,一旦發現有條紋不符的地方,應積極向DSB進行申訴,以求其修改歧視性、不合理、不公平的有關規定。只有如此才能徹底扭轉我國在外國對華反傾銷問題上的不利局面。
(四)  爭取企業單獨的反傾銷稅。
在取得市場經濟國地位之前,我國政府及企業應當通過自身條件的完善,打破歐美“一國一稅”的不合理規則,爭取各行業企業的單獨反傾銷稅率。歐盟理事會條例(第905/98號)確定了標準,涉及反傾銷調查的公司可以據此證明他們是在市場經濟條件下經營的,應當使用出口公司的國內(即中國)價格和成本來確定正常價值。弱國獲得了市場經濟待遇,則在 計算 單個中國公司的正常價值時,就可以使用來自這些公司的實際價格和成本的資料。 目前 除個別國家和地區外,多數國家已經比較普遍的采取了給予中國應訴企業分別裁決待遇的做法,因為外國政府認為參加應訴的企業是積極配合的,應該得到區別對待。比如在美國對我國金屬錳反傾銷案件中,參加應訴的幾家企業分別獲得了3%,5%和20%的反傾銷稅,而其他未參加應訴的企業一律被裁以超過100%的高額反傾銷稅。針對這種情況,我國政府應當以文件形式:下放企業出口控制權,取消出口企業經營和出口許可證的限制制度;出口企業則應當提供:企業產品無需政府許可獨立定價,企業有權進行協商并獨立簽定出口協議,企業的經營、銷售等管理因素完全符合市場經濟的要求,企業自負盈虧且能夠保留出口銷售的收益等證據。
 
 
 

 
注釋:
[①]宣增益主編,《世界貿易 組織 法律 教程》,2003年版
 
[②] 香港《信報》 海外 經濟 評論2004年23期:
 
[③] 宣增益主編,《世界貿易組織法律教程》,2003年版
 
[④] 論歐盟對外貿易政策的法律框架 戴啟秀 ,國際觀察2004年1期
 
[⑤] 香港《信報》 海外經濟評論2004年23期
[⑥] Yongzheng Yang,China’s WTO Accession— The Economics and Politics,Journal of World Trade .Vol.34 No.4 2000 p82
 
參考 資料:
[1]世界貿易組織〈反傾銷協議〉評析 周健 管建軍 ,山東 法學1997年第1期
[2]歐共體反傾銷程序及 中國 企業 之對策 趙敏燕等 ,法學論壇2000年第4期
[3]中國政府應對反傾銷浪潮的對策 王荔紅 ,經濟體制改革 2004年第3期
[4]歐盟對華反傾銷擴散特征 分析 及對策 研究 榮世敏, 外貿經濟、國際貿易2004年第4期
[5] 歐共體反傾銷規則,外國法譯評1998年第1-2期
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